Чому реформа політичного фінансування заходить у фазу стагнації?

Реформа політичного фінансування розпочалася у 2015. Тоді, в рамках "безвізового пакету", депутати ухвалили закон, який повністю змінив правила наповнення бюджетів політичних партій.

Правила гри змінилися, перш за все, для того, аби забезпечити прозорість фінансування всіх політсил. Новий закон мав би стимулювати партії до пошуку "легальних" засобів існування (незначні внески від фізичних або юридичних осіб). Для того, аби чесно зібрати ці кошти, партія має бути активною: створювати потужні аналітичні центри, розбудовувати мережу місцевих осередків, популяризувати свою діяльність та враховувати інтереси людей, які її підтримують.

Крім того, закон мав надати партіям, що мають найбільшу підтримку, можливість  стати фінансово незалежними від окремих осіб або так званих "промислово-фінансових груп".

Що вдалося?

За понад три роки реалізації реформи вдалося зробити кілька важливих речей. Фінансові звіти більшості партій (60-70%) стали публічними. Їх, хоч і у форматі, з яким важко працювати, публікують на веб-сайті НАЗК. Агентство, у свою чергу, аналізує ці звіти та встановлює незначні порушення вимог законодавства. Крім того, після початку реформ, партії партії проходять внутрішній та зовнішній аудити.

На перших етапах реалізація цих заходів приносила певну користь. Утім, у 2017–2018 роках, перед реформою постали питання вже принципово іншого рівня: забезпечення "справжньої" прозорості політичних фінансів, протидія тіньовому фінансуванню, недопущення фінансування передвиборної агітації за кошти партії та особами, які не мають на це права, протидія іншим проявам політичної корупції.

На жаль, наразі доводиться констатувати, що з цим завданням держава не впоралася, а сама реформа потрохи заходить у фазу стагнації.

Що не вдалося та чому?

Перш за все, не вдалося вчасно та якісно забезпечити підзаконне регулювання реформи політичних фінансів.

Більшість актів, які прийняло НАЗК у 2016–2018 роках, невисокої якості.  Нерідко вони прямо суперечать вимогам базового закону, а в значній частині випадків суттєво викривляють зміст і значення тих чи інших правил, інститутів, алгоритмів.

Наприклад, Методологію визначення розміру внеску у формі товарів, робіт і послуг НАЗК затвердила лише у грудні 2018 року. Разом з тим якість цього документу не витримує будь-якої критики.

Ще одна проблема – звітування досі не вдалося зробити зручним. Цей факт визнає й саме НАЗК та вже понад два роки стверджує, що готує нову, якісну форму цього звіту та збирається запровадити електронну систему подання звітності партій. Водночас, електронна система була запланована на 2020 рік, але до квітня 2018 року мала бути прийнята проміжна, удосконалена, форма звіту. Цього також не сталося.

Водночас, закон вимагає подавати звіт у паперовій формі. У сучасних реаліях таке правило назвати інакше, як архаїчним не можна. Деяким партіям доводиться привозити свої звіти ледь не вантажівками. Наприклад, висота звіту партії "Батьківщина" понад 1 м заввишки, а важать ці папери близько 50 кг.

Річний та квартальний звіт БПП "Солідарність" 2017 року разом з актами, договорами та банківськими документами. Зокрема в такому вигляді партія подає свою фінзвітність і саме в такому вигляді її аналізують в НАЗК.

Також не вдалося досягти звітності усіх партій. Близько 30% стабільно ігнорують цей обов’язок. Причини дві. Перша – недоліки законодавства щодо фіксації та покарання за такі порушення. Друга – невисокий рівень ефективності НАЗК в питаннях пошуку засобів комунікації з партіями-порушниками.

Ті ж політсили, що звіти здають, не завжди вказують там повну і достовірну інформацію. Наразі ці звіти містять лише ту інформацію, яку партії готові оприлюднити. Такі висновки напрошуються після розслідувань, які роблять журналісти, аналізуючи політичні звіти. Останній випадок – схему фінансування "Батьківщини" через підставних осіб викрили одразу дві редакції журналістів-розслідувачів – "Наші гроші з Денисом Бігусом" та "Схеми".

Такі речі відбуваються тому, що НАЗК досить поверхнево аналізують звіти партій. Ті  висновки (як правило, на одну сторінку), які готує НАЗК, є своєрідною доповідною запискою – не більше. Агентство часто намагається створювати певну кількість протоколів за вчинення незначних (формальних) чи безглуздих правопорушень. Наприклад, за здійснення внеску особою, яка мала податковий борг у 50 грн (про що вона не знала та й знати не могла) назвати інакше, як "радянщина" не можна.

Ще одна масштабна проблема – використання партіями державних коштів, які вони отримують для фінансування статутної діяльності.

Зміни у законодавстві не зафіксували, яке використання державних грошей є цільовим чи нецільовим. Так само незрозуміло, хто має ці питання контролювати (НАЗК чи Рахункова Палата (РП).

Як наслідок – партії використовують державне фінансування для задоволення будь-яких своїх потреб: від придбання канцприладдя та туалетного паперу до політичної реклами та відвертої передвиборної агітації (що закон забороняє).

У 2016-2019рр. На фінансування партій з держбюджету виділено майже 1,7 млрд грн.

Працівники НАЗК документують лише одиничні факти, коли партії не звітують.  Більшість порушень дрібні або ж ніяк не впливають на поступ реформи політичних фінансів.

Суди будь-якими засобами (зокрема, шляхом затягування процесу) намагаються вичистити ті справи, які до них надходять від НАЗК.

Національна поліція принципово не розслідує злочини, описані ст. 159-1 КК України (наразі до суду не скеровано жодного кримінального провадження з 30 відкритих).

Ще одна річ, яку досі не вдається зробити – побудова якісної співпраці НАЗК з журналістами-розслідувачами та представниками громадськості.

Протягом 2016–2018 років громадські активісти та журналісти "паралельно" з НАЗК аналізують звітування партій та постійно виявляють порушення. Утім, НАЗК ці повідомлення майже завжди ігнорує та навіть не документує.

Що слід робити далі?

Реформа відбувається, але не настільки успішно, як того би хотілося. Для виходу на новий рівень вже найближчим часом необхідно внести зміни до законодавства.

1. Скасувати обов’язок подання письмової заяви у відділення банку особам, які бажають здійснити внесок на підтримку партії;
2. Надати можливість робити внески на користь партій, використовуючи можливості Інтернет-банкінгу (за умови належної ідентифікації особи);
3. Запровадити електронну систему подання щоквартальної звітності партій;
4. Дозволити робити внески юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками яких є депутати, які не посідають політичних посад чи посад державної служби;
5. Заборонити здійснення внесків на користь партій з боку будь-яких громадських, благодійних чи релігійних об’єднань/організацій/формувань;
6. Забрати із Закону "Про політичні партії в Україні" заборону на здійснення внесків особами, які мають непогашений податковий борг;
7. Встановити, що державний контроль за цільовим використанням коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партії, здійснюється лише НАЗК;
8. Вирішити питання про те, чи поширюються на політичні партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету;
9. Встановити напрямки, за якими партії можуть витрачати бюджетні кошти, а за якими – ні;
10. Встановити квоти на використання партіями бюджетних коштів залежно від конкретного напрямку таких витрат (зокрема, слід передбачити обов’язок партії витрачати хоча б частину цих коштів на розвиток здатності партій брати ефективну участь у формуванні та реалізації політики, на посилення організаційної спроможності партій, на підвищення якості комунікації та зв’язків партій зі своїми виборцями, на підвищення інтересу жінок до політичного життя в країні та залучення жінок до політики);
11. Передбачити, що місцеві організації партії можуть отримувати бюджетні кошти тільки в тому випадку, коли вони мають для цього окремий рахунок;
12. Чітко визначити цілі, завдання та обсяги зовнішнього аудиту партій;
13. Усунути вимогу про обов’язкове проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту звітності партії, яка брала участь лише на місцевих виборах;
14. Запровадити обов’язок звітування перед НАЗК осіб, які надають партіям товари, роботи або послуги, а також осіб, які здійснюють заходи на підтримку партії;
15. Уніфікувати законодавство про партії із законодавством про всі типи виборів;
16. Чітко визначити порядок реалізації партіями свого права на отримання державного фінансування та створити алгоритм дій НАЗК у контексті забезпечення реалізації цього права;
17. Внести зміни до статей 212-15, 212-21 КпАП України, аби вони охоплювали всі види правопорушень у сфері політичних фінансів, правильно узгоджувалися з положеннями ст. 159-1 КК України та передбачали адекватні стягнення;
18. Внести зміни до ст. 159-1 КК України з метою більш коректного опису різних форм злочинної поведінки, узгодження її положень зі статтями 212-15, 212-21 КпАП України, якісної диференціації цієї відповідальності, забезпечення справедливих та достатніх видів та розмірів покарань за ці злочини тощо;
19. Внести зміни до ст. 256 КпАП України із тим, щоб протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ст. 212-21 КпАП України, можна було складати й за відсутності підпису керівника партії;
20. Суттєво збільшити строки накладення стягнень за статтями 212-15, 212-21 КпАП України.
21. Внести зміни до ст. 216 КПК України із тим, щоб кримінальні провадження за ст. 159-1 КК України були підслідними НАБУ;
22. Внести зміни до проекту Закону "Про Вищий антикорупційний суд". Передбачити, що кримінальні провадження за ст. 159-1 КК України є підсудними виключно цьому суду.

Окрім законодавчих змін, варто забезпечити повноцінну діяльність НАЗК у контексті забезпечення прозорості політичного фінансування та протидії політичній корупції, зокрема:

1. Переглянути усі акти НАЗК, які мали б забезпечувати ефективне втілення в життя норм Закону "Про політичні партії", а не спотворювати його (прийняти нову форму звіту, докорінним чином переробити акти, що стосуються правил і порядку подання партіями звітів, а також методологію визначення розміру внеску у формі товарів, робіт і послуг);
2. Запровадити електронну систему подання щоквартальної звітності партій;
3. Докорінно змінити алгоритм, глибину та фаховість перевірки щоквартальних фінансових звітів партій;
4. Забезпечити опублікування повноцінних висновків за результатами проведення перевірки щоквартальних фінансових звітів партій;
5. Забезпечити адекватну реалізацію положень законодавства щодо надання, отримання та використання партіями бюджетних коштів;
6. Забезпечити насправді якісний державний контроль за:

а) дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування партій з боку окремих суб’єктів та обмежень щодо розмірів внесків на підтримку партій.

б) цільовим використанням партіями бюджетних коштів;

в) поданням партіями звітів (висновків) зовнішнього незалежного фінансового аудиту.

г) звітністю про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах.

Постійний аналіз діяльності НАЗК у 2017–2018 роках наштовхує на думку, що чинне керівництво цього органу не зацікавлене у ефективному вирішенні всіх цих проблем. Адже всі вони вже піднімалися сотні разів на десятках публічних заходів і зустрічей.

Існують аналітичні праці, де викладені детальні рекомендації щодо вирішення кожної проблеми, проте НАЗК не бере їх на озброєння.

Тому реальних подальших кроків у цій сфері можна очікувати або після еволюційної зміни керівництва НАЗК за правилами нині чинного законодавства (тоді це відбуватиметься протягом 2019–2021 років), або після "перезавантаження" НАЗК, що може бути реалізовано вже протягом кількох місяців після внесення відповідних змін до Закону "Про запобігання корупції".