Виборчий кодекс – нескінченна історія?

Єгор Поляков
Четвер, 19 вересня 2019, 09:44

13 вересня президент Зеленський заветував Виборчий кодекс і подав ряд пропозицій, без врахування яких його не підпише. Народні депутати тепер мають 30 днів, щоб вибрати один з трьох варіантів:

  1. внести зміни, які врахують зауваження президента
  2. відхилити кодекс
  3. подолати вето 300 голосами

Від рішення парламенту залежатиме, як буде реалізоване право громадян України обирати своїх представників у владі або ж самим обиратися. Проблем у сфері виборів назріло чимало, й історія з кодексом є дуже показовою щодо причин, чому ці проблеми вирішуються так повільно.

Звідки взявся кодекс

В Україні законодавство змінюється майже під кожні вибори, на виборах різних рівнів застосовуються різні правила гри. В підсумку це заплутує всіх: виборців, кандидатів і їхні партії, членів комісій, спостерігачів та ЗМІ. 

З середини 2000-х почалася дискусія про необхідність уніфікації. Її результатом стала реєстрація у 2010-му Виборчого кодексу, що мав би застабілізувати виборчі правила.

Зазвичай законодавство у певній сфері кодифікується після того, як пройшло перевірку часом і його треба лише привести до спільного знаменника. Натомість Виборчий кодекс-2010 мав на меті досягнути одразу двох цілей: з одного боку, дати уніфіковані правила, а з іншого – запровадити нові виборчі системи, які до цього в Україні не застосовувалися, для парламентських та місцевих виборів.

Підстави для такого рішення були. До 2010 року Україна вже спробувала чисту мажоритарку, чисту пропорційку і змішану пропорційно-мажоритарну систему для виборів до Верховної Ради. До всіх них була купа претензій, тому в кодексі крім уніфікованих і детально прописаних правил одразу запропонували закріпити також пропорційну систему з відкритими регіональними списками, різні варіанти якої вже десятиліттями працюють в ряді країн Західної Європи.

Для законопроекту це стало фатальним, бо українські депутати до виборчих правил завжди ставилися не як до стратегічних для державотворення, а як до інструменту, який можна переналаштувати, щоб зберегтися у владі. 

Тому проект кодексу відкликали, а під парламентські вибори-2012 натомість повернули пропорційно-мажоритарну систему, яка була тоді найбільш вигідною для Партії регіонів та президента Януковича.

Після Революції Гідності до питання повернулися знову: запровадити відкриті списки пообіцяв кандидат у президенти Петро Порошенко та зобов’язалася в Коаліційній угоді парламентська більшість.

Восени 2017-го депутати несподівано навіть для самих себе ухвалили в першому читанні Виборчий кодекс.

Далі була тривала робота над понад чотирма тисячами правок в робочій групі при Комітеті з питань правової політики і правосуддя. 11 липня 2019-го підготовлений групою текст з сімнадцятого разу, але таки ухвалили остаточно. Потім він з незрозумілих причин "завис" у комітеті й був переданий на підпис президенту лише 27 серпня.

І ось 13-го вересня Володимир Зеленський заветував кодекс з великою кількістю зауважень. Більшість з них стосуються техніко-юридичних неузгодженостей або ж проблем, вирішення яких мають знайти вузькопрофільні фахівці. Проте є два "політичних" питання, рішення щодо яких мають ухвалити саме депутати.

Перше стосується прав людини – права голосувати, зокрема на місцевих виборах, для трудових мігрантів, внутрішньо переміщених осіб, можливості повноцінно брати участь у виборчому процесі для осіб з інвалідністю, закріплення дієвої гендерної квоти. Предмету для суперечки тут немає: визнаємо права людини – значить треба впроваджувати. Але має бути додатково обговорено конкретні механізми, як ці права забезпечити.

Найбільш гострим політичним питанням у сфері виборчого законодавства в Україні є друге: які виборчі системи мають використовуватися на парламентських та місцевих виборах.

Дискусійне питання виборчих систем

Виборча система найбільшою мірою впливає на те, хто і в який спосіб отримує місця у виборних органах влади. Оскільки виборчі правила ухвалює парламент, то народних депутатів завжди найбільше цікавили правила, за якими вони самі будуть обиратися, і саме довкола них йшли "торги". 

Тут є три основні варіанти:

  1. Чиста мажоритарка. Країна ділиться на маленькі округи, кожен з яких за результатами виборів представляє людина, яка набрала там найбільше голосів. Є й інші варіанти мажоритарної системи, коли по округу можуть обиратися за тим же принципом і більше депутатів, але парламентарів ми так ніколи не обирали. Крім того, в Україні мажоритарка завжди передбачала, що кандидати можуть висуватися як самостійно, так і від партій.

Переваги:

  • мешканці округу мають одну конкретну людину, яка представляє їх у парламенті, тож депутат має персональну відповідальність перед виборцями, які його чи її обрали

Недоліки:

  • депутати-мажоритарники мають більше стимулів опікуватися інтересами саме свого округу, а не країни в цілому, при тому що більшість рішень парламенту стосуються саме загальнонаціональних питань
  • депутат від мажоритарного округу сам по собі має лише один голос, а для ухвалення законів їх потрібно щонайменше 226, тож йому чи їй доводиться йти на компроміси з іншими депутатами з багатьох питань, не завжди вдається знайти час і можливість розібратися з усіма законопроектами, з приводу яких треба голосувати
  • якщо застосовується мажоритарна система відносної більшості (тобто хто набрав найбільше – той і депутат), то багато голосів виборців за кандидатів, що не пройшли, втрачається, і округ може представляти людина, яка набрала 10-20% голосів
  • якщо застосовується мажоритарна система, де кандидат обов’язково має набрати більше половини голосів, вибори можуть затягнутися, доки хоч хтось з кандидатів цю планку подолає, і округ може довго лишатися без свого представника
  1. Закриті списки. Ця виборча система в Україні реалізовується так: партії висувають загальнонаціональні списки, і до Ради кандидати з них проходять в черговості, визначеній партією, і пропорційно до того, скільки кожна партія набрала голосів.

Переваги:

  • усі депутати від партій мають спільний план дій, зафіксований у програмі, й виборці можуть вимагати його виконання
  • втрачаються голоси тільки тих виборців, які проголосували за партії, що не подолали виборчий бар’єр

Недоліки:

  • найчастіше за закритими списками проходять депутати, які постійно проживають у Києві, тож втрачається регіональна прив’язка і персональної відповідальності перед виборцями конкретного округу парламентарі не відчувають
  • виборці мають обирати кандидатів "пакетом", тобто якщо подобається кандидат на 20-му місці, але на 15-му перед ним стоїть людина, за яку голосувати не хотілося б, доводиться голосувати за обох або ж обирати взагалі іншу партію
  • в абсолютної більшості виборців немає часу й мотивації детально ознайомитися зі списком, тож при голосуванні вони орієнтуються на лідерів партій та 5-10 найбільш "розкручених" кандидатів
  1. Відкриті списки. В Україні ця система досі не застосовувалася. Її відмінність від системи з закритими списками в тому, що виборець має можливість проголосувати не лише за список в цілому, а й за конкретну людину з цього списку.

Щоб це спрацювало, списки у випадку України не можуть бути загальнонаціональними: відповідально обрати, кого конкретно з 450 кандидатів підтримати, майже неможливо фізично. Тому у Виборчому кодексі запропонований варіант, коли створюються 27 регіональних округів розміром з область, в кожному з яких кожна партія висуває свій список для цього регіону. Там кандидатів уже буде від 5 до 20, і осмислений вибір буде зробити цілком реально.

Переваги:

  • депутати знають, виборці якого регіону їх обрали, і мають перед ними персональну відповідальність, так само як і перед партією, яка їх висунула
  • усі депутати поєднані спільною партійною програмою

Недоліки:

  • складна для розуміння система розподілу мандатів
  • ризик гострої конкуренції між кандидатами з регіональних списків від однієї партії

Вибори 2012, 2014 і 2019 років проходили за гібридною змішаною системою, де половина депутатів обиралися за мажоритарною системою відносної більшості, половина – за закритими списками з 5% бар’єром.

Вона завжди підігрує чинному президенту

Президентська фракція за результатами виборів отримує депутатів по списках і по мажоритарці, що зазвичай уже немало, а потім ще й добирає мажоритарників-самовисуванців, які не хочуть залишатися "за бортом" коаліції. Це спрацювало для Януковича, потім для Порошенка, а тепер за потреби працюватиме й для Зеленського.

Зважаючи на плюси й мінуси кожної з виборчих систем, з 2010-го року і політики, й експерти публічно з застереженнями підтримували перехід до відкритих регіональних списків. Їх пообіцяли в своїх програмах і партія "Слуга народу", і чинний президент.

Відкриті списки у Виборчому кодексі

Реалізувати відкриті списки можна дуже по-різному. Наприклад, повністю перекласти на виборців відповідальність за те, хто саме з запропонованих партією кандидатів буде обраний: хто набрав найбільше голосів – той і отримує мандат.

На перший погляд це найбільш демократично, але тоді кандидати від однієї партії відчайдушно борються за кожен голос уже не з іншими партіями, а між собою, в тому числі вдаючись до чорного піару проти конкурентів та підкупу виборців. Крім того, налагоджувати роботу фракції в парламенті потім доведеться партії, яка висунула регіональний список, тож повністю нівелювати її вплив на порядок проходження кандидатів теж ризиковано.

Тому зазвичай відкриті списки передбачають механізм, який балансує вплив партії та виборців. У кодексі відкриті списки реалізуються так.

Висування

Територія України ділиться на 27 округів, які здебільшого збігаються з межами областей. Окремий округ – Кривий Ріг з агломерацією, два округи – в Києві, а Херсонська область із Кримом об’єднуються в один Південний регіон.

Усі кандидати висуваються лише у списках партій, тобто без самовисування. Кожна партія реєструє загальнонаціональний список зі щонайменше 135 політиків, кожен з яких далі обов'язково розподіляються в один з 27 регіональних округів.

Голосування

Далі голосують виборці, й це буде трохи незвично.

  • Якщо раніше були два бюлетені – для партії та для мажоритарника, – при відкритих списках він буде один. 
  • У бюлетені буде два віконця з трафаретами, як на поштових конвертах. Туди треба буде вписати лише номер партії та номер кандидата в її регіональному списку.
  • У кожному регіональному списку буде по мінімум 5 кандидатів. Виборець матиме право голосувати або лише за партію, або за партію та свого кандидата від неї.
 

Перший трафарет – номер партії, який обов'язково вписується двома цифрами. Якщо номер менший за 10, в першу клітинку вписується нуль. Наприклад, "03", 07" або "01".

Другий трафарет – номер кандидата в регіональному списку. Його можна залишити порожнім, якщо виборець не хоче підтримати когось конкретного, або ж проголосувати і за конкретного кандидата за тими ж правилами, що і за партію. 

Єдине обмеження – не можна проголосувати за партію, а потім підтримати кандидата по регіону від іншої партії.

Розподіл мандатів у регіональних округах

Прохідний бар'єр у Виборчому кодексі залишається 5%. Спершу кількість усіх голосів за прохідні партії ділиться на 450. Результат – це та необхідна кількість голосів, яка потрібна, щоб партія отримала один мандат.[1] Її називають виборчою квотою.

Щоб визначити, скільки мандатів партія отримала за регіональним списком, усі голоси за цю партію в окрузі діляться на виборчу квоту.

До прикладу, якби вибори за новою системою відбувалися в 2014 році, виборча квота становила б близько 30 тисяч голосів, у 2019 – близько 25 тисяч. 

Уявімо, що умовна партія "А" набрала в окрузі 70 тисяч голосів. Тоді виходить, що в цьому регіоні мандат депутата отримають двоє представників цієї політичної сили.

Хто саме від регіону отримає мандати, рахується так. Спочатку всі голоси, віддані за конкретного кандидата, діляться на всі голоси за всі партії в цьому окрузі, а результат множиться на 100%. Від отриманого відсотку відкидається дробова частина – і залишається ціле число. 

Відповідно до результатів і розподіляють мандати між кандидатами. Якщо ж у когось відсотки однакові – першим до Ради пройде той, хто стояв вище у регіональному списку.

Це і є той механізм, завдяки якому кандидату треба набрати голосів не просто більше за своїх колег по списку, а суттєво більше, щоб посунутися нагору.

Якщо уявити, що в окрузі проголосували 700 тисяч людей, а конкретно за партію "А" – 70 тисяч, то результати розподілу мандатів будуть такі:

 

Оскільки 70 тисяч голосів – це лише 2 виборчі квоти, то до парламенту потраплять лише двоє – Білка та Яструб. Вовк набрала голосів більше, ніж Яструб, але недостатньо, щоб переміститися вище по списку.

Розподіл додаткових мандатів за загальнонаціональними списками

Оскільки в залишку партії "А" лишилося ще 10 тисяч голосів, вони будуть використані при розподілі у загальнонаціональному списку.

Щоб зрозуміти, скільки додаткових мандатів отримала партія, усі залишкові голоси з кожного регіону додаються та діляться на виборчу квоту. Якщо, наприклад, партія "А" має 280 тисяч "залишкових" голосів, то вона отримує відповідно ще 9 мандатів.

Після підрахунку зі списку викреслюються ті кандидати, що вже отримали мандати у регіонах. У випадку умовної партії "А" пані Вовк проходить:

 

Отож, загальнонаціональні списки є закритими. Саме такий алгоритм розподілу додаткових мандатів був запропонований як компромісний, щоб у партій була можливість мати кілька гарантованих місць для тих кандидатів, які, наприклад, є цінними експертами у певних сферах чи організаторами, але не надто успішні в агітаційній роботі.

У зауваженнях до кодексу президент Зеленський звернув увагу на те, що елементи системи з закритими списками з кодексу мають бути забрані.

Що відбуватиметься далі?

Новообраний парламент з першого ж дня роботи демонструє, що політична воля до змін у нього є, але часто ухвалені рішення не можна назвати обґрунтованими та виваженими. Прикладом у сфері виборів є безпідставне звільнення всього складу Центральної виборчої комісії.

У той же час зауваження, надані президентом до кодексу, дають підстави сподіватися, що розуміння проблем у виборчій сфері та їхніх можливих рішень у нової влади є. Зокрема з зауважень випливає, що Офіс президента підтримує:

  • систему з відкритими регіональними списками для парламентських та низки місцевих виборів (у дещо іншому варіанті, ніж передбачено кодексом)
  • підвищення прозорості політичних фінансів та зменшення ціни виборів
  • дієві гендерні квоти
  • механізм реалізації права брати участь у виборчому процесі для осіб з інвалідністю та голосувати на місцевих виборах для внутрішньо переміщених осіб

Проте, як показав досвід роботи з кодексом у парламенті попереднього скликання, процес доопрацювання може затягуватися на роки. Навіть техніко-юридичні неузгодженості, які зараз пропонується усунути, навряд чи можливо опрацювати протягом місяця.

Тому найбільш доцільним було б продовжити роботу над кодексом з прицілом провести за ним наступні чергові парламентські вибори. Щоб отримати на виході якісний документ, потрібне буде залучення більшої кількості фахівців та постійні публічні обговорення щодо вироблених у процесі рішень.

Натомість уже буквально цієї осені треба змінити виборчу систему на місцевих виборах від рівня районів і вище. Якщо цього не зробити, за результатами місцевих виборів-2020 багато округів знову залишаться без представництва, а депутатами стане чимало випадкових людей. Це можна зробити або новим законом про місцеві вибори, або ж через суттєві зміни до старого.

Наскільки слуги народу готові думати принаймні на рік наперед – побачимо вже у жовтні.

[1] В описі нижче не враховується правка Сергія Власенка, підтримана депутатами 8-го скликання, яка передбачає для кожної партії, що подолала бар’єр, гарантованих 10 місць за закритим загальнонаціональним списком. Вона не може бути практично реалізована без додаткових уточнень, тож доцільно було б її забрати взагалі.

Олександра Безсмертна з морської піхоти: Воїн статі не має – ти або воюєш, захищаєш або ні
Андрій Магера: Якби не існувало депутатського імунітету, у нас не відбувся б ані Майдан 2004 року, ані Євромайдан
Заборонити не можна попередити. Як боротися з кнопкодавами та прогульниками
"Хамерман знищує віруси": Ми практично відбили собі право виступати в мереживних трусах (uncensored)
Усі публікації