Андрій Магера: Якби не існувало депутатського імунітету, у нас не відбувся б ані Майдан 2004 року, ані Євромайдан

Перший місяць роботи Верховної Ради показав – парламент готовий працювати шаленими темпами. І окрім надзвичайної швидкості роботи законодавців, з’являється чимало пропозицій змін з боку команди президента.

Зняття недоторканності, оновлення ЦВК, законодавча ініціатива народу та курс на виборчу реформу – це лише невеликий перелік того, що вже почали або над чим іще працюють в оточенні президента.

Але через стрімкий темп розібратися в цих змінах практично не вистачає часу. Разом із тим за довгоочікуваним зняттям недоторканності ховається серйозний ризик, народовладдя теж може нести певні загрози, як і передчасний розпуск Центрвиборчкому.

Про це та інші зміни в нових реаліях країни ми поспілкувалися з екс-заступником голови Центральної виборчої комісії Андрієм Магерою. Він чудово знається на всіх тонкощах виборчого процесу, багато років пропрацював у ЦВК, бачив систему зсередини і, головне, може простими і зрозумілими словами пояснити, що ж взагалі відбувається. 

"Завтра ніхто не повірить в те, що заміна ЦВК зроблена заради незалежності цього органу"

– Зараз відбувається дуже багато змін. Політичне життя стрімко активізувалося. Як оцінюєте ініціативи нової команди?

– У мене неоднозначне ставлення. Ініціативи, які стосуються змін до Конституції, зокрема в частині недоторканності, насторожують. Україна за формою державною правління де-факто є змішаною республікою. І, безумовно, коли партія президента здобуває абсолютну більшість місць у парламенті, то позиції президента є дуже сильними. І завжди в умовах змішаної республіки, коли президентська партія отримує більшість, президент стає ключовою фігурою і де-факто – главою виконавчої влади.

Україна як країна молодої демократії, на жаль, не навчилася ще жити в умовах, коли вся повнота влади перебуває в руках президента. Опозиція не готова до такої діяльності, влада не відчуває стримуючих факторів. І в цих умовах скасування депутатського імунітету, на жаль, може породити певну спокусу для влади перейти межу, яка є недопустимою в цивілізованому світі. Тому певною мірою це насторожує.

Хоча певні конституційні ініціативи, як на мене, є корисними. Наприклад, внесення змін до Конституції щодо закріплення пропорційної системи виборів до парламенту.

–  Але разом із тим президент ветував Виборчий кодекс, який підтримував. Як ви думаєте, чому?

– Важко сказати. Якщо його не влаштовував текст, який викладений у Виборчому кодексі, він мав два варіанти. Або зробити так, як він зробив, – ветувати кодекс і направити його до Верховної Ради для повторного розгляду, або, підписати і одночасно внести законопроект про зміни до цього кодексу, щоб він уже починав працювати. Щоб можна було під кодекс, який набрав чинності готувати бюджетну базу.

Адже пропорційна система відкритого типу не запроваджується в один клік. Вона не запроваджується за кілька місяців, це нереально. До цього треба підготувати умови. Починаючи від того, що треба виборцям пояснити, як вона працює, закінчуючи тим, що треба підготувати людей, які будуть обслуговувати вибори. Вони повинні знати, як закон працює. 

Має бути напрацьовано іншу базу, мають бути передбачені якісь технічні засоби, скажімо, сканери для зчитування бюлетенів і багато чого іншого. А для цього всього потрібні видатки з державного бюджету. Видатки з бюджету можна запропонувати лише в тому разі, якщо є чинний закон. Якщо проект чи закон, який не набрав чинності – нема жодної підстави, аби фінансувати відповідні роботи.

Тому, я думаю, що все ж таки варто було обрати другий варіант шляхом внесення змін. Не виключаю, що там могли бути якісь неузгодженості. Зрештою, документ дуже великий. Але коли ми хочемо протягом одного місяця підготувати до розгляду Верховною Радою новий текст, то не настільки просте це буде завдання.

Я, наприклад, з деякими пропозиціями президента не згоден. Він критикує те, що на місцевих виборах внутрішньо-переміщені особи не зможуть мати право голосу. Але якщо ми дозволимо їм голосувати на місцевих виборах, виникає питання: якщо в один прекрасний момент виникне необхідність проводити вибори на Донбасі, яким чином ми обгрунтуємо право цих осіб голосувати там? Чому Україна відмовляється від цього? Чи прораховували оці моменти на майбутнє? 

Зрештою, навіть для внутрішньо-переміщених осіб немає складнощів реалізувати своє право на місцевих виборах, якщо вони реєструють своє місце проживання. Вони стають членами певної громади і беруть участь у місцевих виборах. 

– Які перспективи зараз у виборчої реформи? 

– Зараз важко говорити відносно перспектив. Я до кінця не розумію, хто залучений до цього процесу у Верховній Раді, чи залучені експерти. Мені такі пропозиції не надходили, не відомо, чи комусь надходили. Будемо за цим спостерігати. Все таки хочеться, щоб парламент до цього процесу залучав експертів. Щоб це не було виключно політичне рішення.

Разом із тим у мене до Виборчого кодексу також є зауваження. Наприклад, не поділяю ідеї політизації місцевих виборів, монополізації політичними партіями права висування до обласних, районних, міських рад. Парламентські вибори – це інша річ. А тут все-таки треба було передбачити альтернативний спосіб висування незалежних кандидатів.

– Зеленський зараз оновлює склад ЦВК. Про що це може свідчити і для чого це президенту?

– Думаю, це ще раз доводить, що Україна живе ще в умовах досить тендітної, хиткої демократії. Коли членів ЦВК призначають на сім років, а вони працюють 11 або менше одного року, очевидно, щось тут є ненормальним. Тому величезний виклик і відповідальність як для парламенту, так і для президента в тому, аби забезпечити роботу Центральної виборчої комісії як незалежного державного органу.

Вони повинні розуміти, що влада ніколи не буває вічною. Коли-небудь доведеться потрапити в опозицію. А тому орган, який має бути незалежним за визначенням, потрібен у першу чергу їм самим. Правила, які вони намагаються ввести зараз – "у нас більшість, ми прийшли до влади, ми можемо все як-завгодно поміняти". Точно таку саму негативну практику можуть застосувати їхні наступники. Тоді вже не буде на кого нарікати й до кого апелювати, тому що самі породили цю практику. 

Я думаю, що все ж таки влада і опозиція повинні прийти до точки зору, що членів ЦВК на 7 років не випадково призначають. Мета полягала в тому, щоб вони були незмінювані незалежно від результатів парламентських чи президентських виборів.

Звісно, крім тих випадків, коли мають місце якісь очевидні кричущі порушення закону, якісь кримінальні провадження, злочини. Усі приймають помилкові рішення, немає таких людей, які не помиляються. Але ставити в кут зору кілька справ ЦВК і на цьому обгрунтовувати її заміну, я думаю, що це все ж таки досить ризиковано для молодої демократії.

– Як ви думаєте, яка мотивація заміни ЦВК? Показове покарання?

– Я думаю, що це – посттоталітарний синдром, коли є відчуття, що "ми прийшли всерйоз і надовго, якщо не назавжди". Таке в голові дуже багатьох сидить, які тільки приходять до влади. Вони інколи не відчувають грунту під ногами і думають, що так буде завжди. Люди не прораховують на 2-3 кроки вперед. 

Але ж абсолютна влада передбачає абсолютну відповідальність за все в країні. Завтра ніхто не повірить в те, що заміна Центральної виборчої комісії, заміна генерального прокурора, заміна різних інституцій зроблені заради незалежності цих органів, а для якоїсь іншої мети, можливо, політичної, вузькопартійної. Тому в мене єдине відчуття, що просто на якомусь етапі люди втратили грунт під ногами.

– Якщо нова ЦВК буде повністю підконтрольна президенту, які ризики це за собою несе?

– Якщо члени Центральної виборчої комісії будуть зважати на якусь політичну силу, в кінцевому підсумку це призведе до того, що буде ризик застосування ЦВК як своєрідного тарана щодо нереєстрації якихось кандидатів на виборах. 

Але це надзвичайно ризикована річ. В українських умовах, ще й умовах війни, це може спричинити запалення сірника біля діжки з динамітом. Тому не варто цим гратися і використовувати цей інструмент. 

ЦВК – це в першу чергу організаційний орган. Вони повинні забезпечити організацію проведення виборів. Це не має бути орган, який встряватиме в політичні суперечки між політичними силами. Його це не повинно цікавити взагалі. 

Але той, хто формує Центральну виборчу комісію, очевидно, має на меті щось інше. Я не знаю, що саме, в будь-якому разі, мені би дуже хотілося, щоб мета була якась шляхетна і вона переслідувала забезпечення незалежності, нейтральності цього державного органу. 

"Якби не існувало депутатського імунітету, у нас не відбувся б ні Майдан 2004 року, ні Євромайдан 2014 року"

– Ви сказали, що недоторканність – зміна, яка насторожує. Чи може бути в цьому випадку альтернатива? Тому що насправді цю новину позитивно сприйняли і вона популярна – всім здається, що нарешті депутати будуть сидіти.

– Ви знаєте, якщо народу зараз запропонувати по соціології питання "Ви за те, щоб не платити зарплату чиновникам?". Всі скажуть: "Так, так ми за те!". "А ви за те, щоб вам скасувати пенсію?" – "Ні, ми проти". Розумієте?

Ми повинні розуміти той момент, що суспільству не можна пропонувати речі, які мають популістську основу. Тим більше в умовах, коли ми живемо в посттоталітарному суспільстві. 

Як би треба було з цієї ситуації виходити? На мою думку, треба було обмежувати депутатську недоторканність. Не скасовувати депутатський імунітет, а обмежувати. Наприклад, так як зараз у нас до 1 січня існує норма, що народний депутат не може за будь-яких обставин за рішенням Верховної Ради бути притягнутим до кримінальної відповідальності або затриманий чи заарештований. 

Можна було б передбачити варіант, що не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований чи затриманий, крім випадків, що названі як насильницький злочин або злочин проти особи – вбивство, згвалтування, грабіж, розбій. Або затримання на місці вчинення злочину, відразу.

– Наскільки це обгрунтоване рішення парламенту?

– Ця практика є досить поширеною в Конституціях багатьох держав Європи. Більше того скажу – на європейському континенті є понад 40 суверенних держав і серед них лише в кількох державах не існує депутатського імунітету як такого. Це Нідерланди, Сан-Марино та Ватикан. 

З Ватиканом все зрозуміло – там немає депутатів і представницьких органів влади,  їх можна навіть не брати до уваги. У Нідерландах це історично склалося. А Сан-Марино – це досить крихітна держава, я не думаю, що це може бути приклад для України. 

Тому це навіть не європейський підхід. Адже депутатський імунітет – це не особистий привілей депутата, це складова парламентаризму, яка не залежить від волі людини, яка потрапляє до парламенту. 

Є незалежність парламенту і вона повинна мати певні гарантії незалежності. Так ось депутатська недоторканність є складовою гарантії незалежності парламенту як такого і члена парламенту зокрема. 

Тому рішення, прийняте парламентом, я інакше як популістським не назву. Рано чи пізно ми зрозуміємо хибність цього рішення. І скажу тільки ще одну річ – якби не існувало депутатського імунітету, у нас не відбувся б ні Майдан 2004 року, ні Євромайдан 2014 року. Тому що ті депутати, які провозили, користуючись депутатським імунітетом, усі необхідні речі на Майдан, то їх би просто затримали. І вони би в СІЗО перебували. 

Якщо хтось може сказати мені, що повернення режиму часів Януковича неможливе, то я дуже скептично до цього ставлюся. У нас все можливо. У нас дуже хитка, незріла демократія. Ми можемо в будь-який момент повернутися туди, де були.

– Одна зі змін, які хоче впроваджувати команда президента, називається народовладдя, тобто законодавча ініціатива народу. Наскільки адекватна ця зміна?

– У мене немає якогось негативного ставлення до ідеї народної законодавчої ініціативи. Вона насправді присутня в багатьох Конституціях держав Європи. Крім законодавчих ініціатив членів парламенту, президента, уряду, подібне правило отримує народ в певній кількості виборців. Але разом із тим ми повинні розуміти, що це, швидше, данина традиції в багатьох країнах, ніж реально існуючий механізм внесення законопроектів.

Чому я так кажу? Ми чудово розуміємо, що так чи інакше, але та ж ситуація на Сході України повинна буде розв’язуватися і можливо президентові чи народним депутатам його парламентської фракції буде не з руки вносити певні законопроекти, адже за них доведеться нести відповідальність. Можливо, буде спроба прикритися ініціативою народу. 

Мовляв, бачите, це ж народ сам хоче, народ це запропонував. Ми ж чудово розуміємо, що народ проекти писати не буде. Але за ширмою народу хтось буде це робити – писати, подавати до парламенту. Тому в мене неоднозначне ставлення. В українських умовах ми можемо споганити саму ідею як таку.

У будь-якому разі не можна протиставляти народ представницькій демократії.

– Є ще якийсь негативний ризик, крім внесення непопулярних законопроектів нібито від імені народу?

– Мене насторожує ідея референдумної демократії. Під час виборчого процесу неодноразово піднімалось питання, що на референдумах народ буде вирішувати. Тоді виникає питання – навіщо ми обираємо парламент? Навіщо ми утримуємо таку величезну кількість осіб, якщо парламент не має ніякого значення?

Величезним ризиком і недоліком прийняття рішення на референдумі є те, що ці документи неможливо відшліфувати так, як це можна зробити на рівні парламенту. У парламенті є умовне постатейне друге читання, де можна почистити будь-яку статтю, відшліфувати документ. На референдумі пропонується текст у незмінному вигляді. І народ не може його змінити. Він або приймає в такому вигляді в цілому, або відхиляє. І все. Це дуже неповороткий спосіб прийняття рішення. Це як завести слона в крамницю з посудом.

Тому не применшуючи роль народу і значення народу як носія суверенітету і єдине джерело влади в Україні, треба розуміти, що й над народом існує Конституція, народ не може діяти не в конституційний спосіб. Тому мене насторожує ідея щодо широкого запровадження референдумів у країні. 

– Ми з колегою якось писали щодо законодавчого спаму. Ми виявили, що проблема з кількістю та якістю є й з боку депутатів. Якщо проголосуюють за народовладдя, чи варто боятися цього спаму ще більше? Чи яким має бути механізм, щоб його стримувати?

– Якщо механізм прийняття законів через референдум, то участі парламенту тут не буде жодної. Більше того, на закони, прийняті на референдумі, не існує вето президента. Єдине, що гіпотетично працює в Конституційному суді, окремі закони можуть бути визнані неконституційними, якщо вони порушують якісь норми Конституції.

Разом із тим, якщо хтось намагається боротися із законодавчим спамом у парламенті, то жодною мірою не можна обмежувати права народних депутатів не лише на внесення альтернативних законопроектів, а й на поправки, зміни, тощо.

"Жодного ризику б не було, якби партія президента здобула абсолютну більшість мандатів у парламенті і в нас існували незалежні авторитетні суди"

– Після того, як Зеленський став президентом, дуже швидкими темпами почали відбуватися вибори. Були позачергові парламентські, зараз прогнозують місцеві вибори. Як ви думаєте – наскільки це відповідає закону, наскільки це адекватно? 

– Щодо відповідності закону – треба аналізувати всі підстави, виписані в законі про місцеве самоврядування, чи може бути чи не може. Я зверну увагу на інші речі – за Конституцією у нас в останню неділю жовтня 2020 року  мають відбутися чергові місцеві вибори на всій території України – місцевих рад, селищних рад, усіх без винятку. У тому числі в Києві. 

Виникає питання – чи є сенс проводити позачергові вибори в грудні цього року, беручи до уваги чинник того, що менше, ніж за рік уже відбудуться чергові вибори – знову ж таки, доведеться переобирати владу в Києві. То для чого? Навіщо витрачати таку велику кількість грошей у тому ж Києві для проведення позачергових виборів?

Щоб змінити цю конституційну норму, потрібно дві чергові сесії парламенту. Чи може це парламент зробити? Гіпотетично може, але я поки що не бачу такого бажання змінити норму Конституції. Разом з тим є бажання провести позачергові вибори, зокрема у місті Києві. Тому побачимо.

– На вашу думку, як має влаштовуватися самоврядування в столиці? Чи має воно якось відрізнятися від того, що є зараз?

– Київ – дуже давнє місто, де багато століть тому, було запроваджено Магдебурзьке право, право на самоврядування. І коли ми говоримо про Київ як найбільше місто України з одного боку, і, наприклад, місто Угнів – найменше місто України в Львівській області, населення якого становить близько тисячі осіб, то цікавий момент – Угнів може обирати свого міського голову, може формувати свій виконавчий орган, а Київ, в свою чергу, обираючи міського голову, має ще отримувати схвалення з боку президента щодо призначення головою міської державної адміністрації. Це трошки, як на мене, нелогічно виглядає. Чим кияни гірші від угнівчан, харків'ян, одеситів? Нічим. 

Тому, як на мене, це помилка – ось такі особливості здійснення місцевого самоврядування в місті Києві. По Севастополю я ще можу зрозуміти, там був Чорноморський флот РФ, за Конституцією, це питання вже для України закрите. І в Севастополі могла існувати міська державна адміністрація в силу сепаратистських настроїв у цьому регіоні. Але в Києві однозначно треба скасовувати міську державну адміністрацію – повинне існувати повноцінне місцеве самоврядування, без будь-якої участі держави в формуванні органів влади. 

Сама київська міська громада має вирішувати хто має управляти в місті Києві і ніхто інший.

– Ми бачимо у нових реаліях, що внаслідок виборів фактично вся влада зараз сконцентрована в руках однієї особи чи однієї політичної сили. І фактично гілки влади не балансують одна одну, а доповнюють. Які в цьому є ризики і які можуть бути наслідки?

– Знаєте, жодного ризику б не було, якби партія президента здобула абсолютну більшість мандатів у парламенті і в нас існували незалежні авторитетні суди. Бо в нас ніхто би не зазіхав на автономію, на незалежність деяких інших державних органів, наприклад, генеральний прокурор, Центральна виборча комісія і так далі. Перелік можна наводити.

Але коли є спроба поміняти генерального прокурора, і успішна спроба, коли ми зараз перебуваємо на етапі зміни Центральної виборчої комісії, коли в нас не те, що судова влада стала незалежною – далі є чергові спроби її реформувати без кінця. Ось це є відповідь на запитання, наскільки це є небезпечним для країни.

Коли я зустрічаю десь коментарі про те, що можливо на даному етапі історичного розвитку України нам не завадили якісь певні авторитарні моделі управління країною, особливо в період війни з Російською Федерацією, то в мене виникає питання – а хто буде оцінювати критерії, чи це корисно чи не корисно для країни? І взагалі сама думка про будь-які авторитарні методи управління країною суперечить моєму розумінню існування держави в сучасному світі.

Ще Черчиль говорив, що демократія не найкраща форма управління державою, але кращої ніхто не вигадав. Я сподіваюсь на те, що розумні голови у владі таки зрозуміють хибність цього курсу на упорядкування всіх і всього. Бо це ні до чого хорошого не призведе, в першу чергу, для них самих.

– Чи є якісь механізми як це можна врегулювати? Бо в нас уже це відбувається, навіть якщо брати до увагу розмову Зеленського з Трампом, де він сказав, що "генпрокурор сто відсотків моя людина". У нас є якісь законодавчо можливості обмежити вплив цього авторитаризму, який зараз формується? Чи це тільки шляхом нової революції?

– Ну от, наприклад, щодо генерального прокурора – хто тягнув Луценка за руку, щоб він написав заяву про відставку? Легітимний спосіб? Легітимний – він сам написав, з власної ініціативи. Якщо б він цього не зробив, була б можливість його звільнення з посади? Була, але це було б набагато складніше.

Наприклад, це був би варіант висловлення недовіри з боку парламенту. Більшістю від конституційного складу, що тягнуло б за собою звільнення з посади генерального прокурора. Але в даному випадку вже на себе взяла б відповідальність парламентська більшість, що вони його звільнили. Але в нас сам генеральний прокурор з власної ініціативи пішов і, звісно, вже когось треба призначити.

З Центральною виборчою комісією вийшла інша ситуація. Президент вніс подання, це подання, зверніть увагу, підтримали дві опозиційні фракції – вони розділили відповідальність з партією влади за станом справ у ЦВК. Це "Опозиційна платформа за життя" і партія "Батьківщина". Якщо вони вважають, що до цього не причетні, то глибоко помиляються – вони взяли на себе відповідальність за роботу ЦВК.

Чи є якісь запобіжники, я думаю, очевидно, є набиті гулі. Ми не можемо, не здатні вчитися на чужому досвіді, не здатні навіть згадувати власну історію. Нам треба обов'язково свіжі нові гулі, щоб вони боліли. Як тільки вони будуть боліти, то ми будемо розуміти, що щось не так відбувається. 

Але, звісно, якщо ми будемо розуміти, що влада не буде змінюватися за допомогою легальних способів, тобто, демократичних виборів за волею народу, якщо ця воля, тим більше, буде знехтувана, то іншого варіанту як Майдан Україні не уникнути. Але, на жаль, подальші Майдани можуть призвести до подальшої дезінтеграції країни і до економічного падіння. Тому, насправді, нічого хорошого тут нема.